Dr. Seyhan Erdoğdu, Dr. Şenay Gökbayrak

Türkiye, Avrupa Birliği’ne adaylık sürecindeki yükümlülüklerinden biri olan sosyal dışlanma ile mücadelede üye ülkeler ve aday ülkelerin ulusal eylem programı olarak kabul edilen belgeyi kısa adıyla JIM (Joint Inclusion Memorandum) hazırlama çalışmalarına 3 Aralık 2004 tarihinde, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Avrupa Birliği Koordinasyon Dairesi Başkanlığının koordinatörlüğünde başlatmıştır. İlgili kamu kurumları, sosyal taraflar, sivil toplum kuruluşları ve akademisyenlerden oluşan geniş katılımlı toplantıların sonucunda, ilgili daire 26 Eylül 2006 ‘da taraflarca değerlendirilmek üzere belgeyi tartışmaya açmıştır. Bu yazı söz konusu belgenin, Avrupa Komisyonu tarafından incelenen metninin genel bir değerlendirmesini oluşturmaktadır.

Belgenin, kuramsal açıdan literatürde oldukça tartışmalı olan sosyal dışlanma kavramı ve sosyal dışlanmanın yoksullukla ilişkisini açıklayan bir kuramsal çerçevesinin olmaması, olgunun nasıl ele alındığına dolayısıyla çözüm olarak nasıl bir içerme stratejisi sorularını sağlam bir temelden yoksun bırakmaktadır. Belgenin, ekonomi ve işgücü piyasalarına durum analizine ilişkin, birinci bölümünde haklı olarak Türkiye’de sosyal korumanın kapsamının genişlemesi gereğine vurgu yapması ancak bunun önünde en önemli engel olarak bütçe kısıtını öne sürdüğü görülmektedir. Ancak Söz konusu sorunun, kaynak sorunundan daha çok, uygulanan ekonomik politikalar yönündeki politik bir tercih sorunu olduğu görülmektedir.

Sosyal dışlanma ve buna karşı geliştirilen sosyal içerme stratejilerinde istihdam sorunu ve işsizlikle mücadelenin en önde gelen uygulama alanı olduğu herkes tarafından kabul edilmektedir. Ancak, belgenin istihdam ve işsizliğe ilişkin durum tespitinde, Türkiye’de işgücü piyasasının özgün sorunsalları olan gizli işsizlik ve eksik istihdamın durumuna ilişkin veri ve açıklamalara gereksinim bulunmaktadır. Ayrıca işgücüne katılım oranlarının karşılaştırılabilir AB ülkeleri düzeyine çıkması halinde işsizlik oranlarının ne olacağına dair bir simülasyon, işsizlik sorununun boyutlarının belirlenmesi açısından anlamlı olacaktır. “Türkiye’de “istihdamsız büyüme” yaşanmaktadır. Bunun temel sebepleri ise yatırım hacminin zayıf olması ve işgücüne katılan nüfusu absorbe edecek yeni işlerin yaratılamaması, istihdam üzerindeki vergi ve prim yüklerinin ağırlığı ile…..” şeklindeki ifadenin Avrupa Komisyonu düzeltmesinde çıkartıldığı saptanmıştır. Komisyonun Türkiye’deki işsizliği tarımsal istihdamdaki azalmaya bağlaması yaklaşımı yetersizdir. Türkiye’de istihdamsız büyüme sorunu vardır ve Türk sanayinin girdilerde giderek daha çok ithalata dayalı olmak yolundaki yapısal değişimi, “istihdamsız büyüme” arkasındaki önemli bir nedendir. İşsizlik ve eğitim ilişkisi çerçevesinde, yine Türkiye’ye özgü bir sorun olarak, en yüksek işsizlik oranının lise ve dengi meslek okulları mezunlarında görülmesi, teorik beklentinin aksine söz konusu eğitimin özellikle de mesleki eğitimin işgücü piyasasının gereksinimlerine yanıt verememesini yansıtmaktadır. Bu noktada, eğitim-işgücü piyasası politikaları arasında yaşanan eşgüdümsüzlük ve bununla bağlantılı olarak işgücü piramidinde gözlemlenen çarpıklık (mühendis işsizliğinden söz edilirken, teknisyen açığının bulunması gibi) belirtilmesi gereken önemli bir sorun kaynağıdır.

Belgenin, Türkiye’de demografi, gelir dağılımı, sağlık, konut, eğitim, sosyal koruma, ulaşım gibi sosyal durumun analizinin gerçekleştirildiği ikinci bölümde ise, Türkiye’de genç nüfusun fırsat penceresi olarak algılanmasına vurgu yapılmaktadır. Ancak söz konusu fırsat penceresinin açılması, genç nüfusa yeterli istihdam olanaklarının sağlanması durumunda söz konusu olacaktır. Türkiye’den dış göç ile ilgili bölümde son yıllarda yaşanan ekonomik ve sosyal değişimler sonucu, özellikle beyin göçünün arttığı her ne kadar bu konuda resmi bir veri bulunmamakla birlikte belirtilmesi gerekli bir sorun alanıdır.

Eğitim hizmetlerine ayrılan kamu payının azalması, beraberinde söz konusu hizmetlere ayrılan özel harcamaların artışını getirmektedir. Bu noktada, yoksulluk ve gelir dağılımdaki eşitsizlik nedeniyle eğitim hizmetlerine erişimde önemli bir fırsat eşitsizliği ve dışlanma durumu ortaya çıkmaktadır. Söz konusu etki, çoğaltan mekanizması ile istihdama erişimi etkilemekte ve kuşaklar boyu sürecek döngüsel bir sorun haline gelmektedir. Söz konusu saptamanın, eğitim başlıklı bölümünde yer almaması önemli bir eksikliktir. Sosyal koruma bölümüne sosyal güvenlik sisteminde önemli bir sorun kaynağı olan bağımlıların sayısının fazlalığı ve aktif/pasif sigortalı dengesinin yıllar içinde bozulması belirtilmesi gerekli bir saptamadır. Bunun yanı sıra, a-tipik çalışanların sosyal korunmasına ilişkin olarak bir durum saptaması yapılmasında fayda bulunmaktadır. Belgenin sosyal koruma başlıklı bölümünde belirtildiği gibi 2006 yılında yasalaşan düzenlemelerle, güvenceye en çok ihtiyaç duyan, düşük gelirli grupların sosyal güvenliklerinin iyileştirildiğini söylemek olanaklı değildir. Sosyal sigortalar sisteminde yoksullar sosyal güvenlik kapsamı dışına itilmekte, karşılanan sosyal riskler daraltılmakta, koruma düzeyi düşürülmekte ve yararlanma koşulları zorlaştırılmaktadır. Genel sağlık sigortası ve sağlığın piyasalaştırılması kamusal sağlık hizmetlerine en çok ihtiyacı olan yoksul ve yoksun kesimleri sağlık hizmetlerinden yoksun bırakan, geniş kesimleri dışlayan ve cezalandıran bir yapıdadır. Bu noktada Komisyonun, geliri Yeşil Kart eşik değerini aşan ama yoksulluk düzeyini aşmayan geniş bir kesimin sağlık hizmetlerinden dışlanmasının önüne nasıl geçileceğine ilişkin sorusuna verilecek yanıt büyük önem taşımaktadır.

Sosyal yardım ve hizmetler bölümlerinde, sosyal yardım ve primsiz ödemeler kanun taslağından ve sosyal hizmetler kanun taslaklarından söz edilmemesi önemli bir eksikliktir. Söz konusu yapılanma, mevcut durum itibariyle, sosyal dışlanmada önemli bir politika aracı olacaktır. Sosyal Sigortalar Yasası ve Genel Sağlık Sigortasının dışlayıcı niteliği karşısında Sosyal Yardım ve Primsiz Ödemeler ve Sosyal Hizmetler alanında yapılacak yeni düzenlemeler daha da büyük önem kazanmaktadır. Belgenin dezavantajlı grupları değerlendirdiği bölümünde, yaşlıların sosyal dışlanmışlıklarına ilişkin durum analizinin daha geniş bir biçimde değerlendirilmesi önem taşımaktadır. Eski hükümlü çalıştırma ile ilgili olarak ise , İş Kanunu’nda yer alan eski hükümlü çalıştırma yükümlülüğünün belli sayıda işçi çalıştıran işyerleri için geçerli olduğu belirtilmedir. Ayrıca söz konusu yasal hükmün uygulamaya geçişi ile ilgili ciddi sorunlar bulunmaktadır. Bu sorun alanlarına ilişkin analizlerin yapılması gerekmektedir. Belgenin sosyal içermeye ilişkin temel sorun alanları olarak tanımladığı üçüncü bölümde ise, kadınların işgücüne katılım oranlarının düşüklüğüne dikkat çekilmektedir. Bu oranın düşüklüğü kadar, kadınların çalışmasının toplum tarafından hatta kadınların kendisi tarafından ikincil olarak algılanması sorunu önemli bir sorun alanıdır. Özellikle tarım kesiminde ücretsiz aile işçiliği çerçevesinde, istihdamda olmasına karşın gelir elde edilememesi, kırsal ve kentsel alanda istihdamda dahi olsa elde ettiği gelir üzerinde kadının kontrolünün olmaması, kadın emeğinin özellikle kentlerde enformel sektör içinde yoğunlaşması ve bu bağlamda görünmezliği, sosyal içerme stratejilerinin belirlenmesinde önemli sorun alanlarıdır. İkinci olarak,mesleki ve teknik eğitim ile işgücü piyasası arasında yaşanan bağlantı sorunu önemle altı çizilmesi gereken bir sorundur. Bu noktada, meslek lisesi mezunlarında belirtilen üniversiteye devam sorunu, konunun yetersiz bir biçimde algılandığına işaret etmektedir. Her meslek lisesi mezununun, üniversiteye gitmesi olmazsa olmaz bir unsur değildir. Bu noktada, meslek lisesi mezunlarının istihdam sorununu çözmede, meslek garantili mesleki eğitim olanaklarının yaratılarak geliştirilmesi çok daha akılcı bir yaklaşım olacaktır. Eğitim, sağlık, konut,ulaşım vb. hizmetlere erişimde belirtilen açmazlarda ise, yaşanan fırsat eşitsizliği ve beraberinde gelen sosyal dışlanmışlık olgusu ve bunun özellikle kent varoşlarında yaşanan mekansal boyutunun analizine gereksinim bulunmaktadır.

Belgenin politikalar başlıklı dördüncü ve son bölümünde ise, sosyal içermede, özellikle istihdama erişimi artırmaya anahtar bir rol verildiği görülmektedir. Sosyal dışlanma ile mücadelede, istihdam olanaklarına erişimi arttırmak herkes tarafından kabul edilen bir politika aracıdır. Bununla birlikte, istihdama erişimi arttırmak, belgenin bütününde ve politikalar bölümünde sadece işsiz bireylerin istihdam edilebilirliği artırmak olarak, işgücü arzı tarafından algılanmaktadır. Bu nokta önemli olmakla birlikte, bir bütün olarak ekonominin istihdam yaratma kapasitesini arttırmaya yönelik spesifik politikaların ortaya konulmaması önemli bir eksiklik olarak görülmektedir. İşsizlikle mücadelede, pasif bir politika aracı olan işsizlik sigortasının istihdam temeline bağlı olması, ilk kez işgücü piyasasına girecek olan gençlerde görülen yüksek işsizlik ile mücadelede bir araç konumunda değildir. Bu noktada, söz konusu gruba yönelik bir işsizlik yardımı sisteminin oluşturulması anlamlı bir politika aracı olacaktır. Kadın istihdamını arttırmaya yönelik, daha spesifik politika araçlarının oluşturulması ve bir bütün olarak kadının sosyal dışlanması ile mücadelede belirtilen politikaların, uygulamada eşitliği sağlama adına belirlenmesi, değerlendirilmesi ve izlenmesi konusunda daha somut araçların belirlenmesine gereksinim bulunmaktadır.

Genel olarak politikalar bölümünde, söz konusu politikaların uzun ve kısa vadeli olarak incelenmesi ve hedeflerin daha somut olarak belirlenmesi gerekmektedir. Belgenin bu bölümünde bazı yerlerde sadece arttırılacaktır vb ifadeler yer alırken, bazı yerlerde %20 artacaktır gibi somut hedefler yer almaktadır. Dil ve yaklaşım bütünlüğü açısından somut ifadelerin yer alması çok daha tercih edilir bir durumdur. Politikalar bölümüne ilişkin en önemli saptamamız, söz konusu politikaların, bütçe kısıtı altında nasıl gerçekleştirileceğine ilişkin olarak ayrıntılı açıklamaların bulunmayışı ile ilgilidir. Bu noktada, sosyal içerme ile ilgili olarak Avrupa Komisyonu’nun Mayıs 2003’de benimsediği, Lizbon Stratejisinin sosyal boyutunun güçlendirilmesi: Sosyal koruma alanında açık işbirliğinin birlikte yürütülmesi başlıklı tebliğin bir amacı, sosyal koruma başlığı altında, sosyal içerme, sağlık ve emeklilik alanlarındaki faaliyetlerin tek bir açık işbirliği yöntemi altında sürdürülmesi iken, ikinci bir amacı da daha önce benimsenen ekonomi politikası ve istihdam politikasının birlikte yürütülme sürecine sosyal korumanın da dahil edilmesidir. Böylece, sosyal içerme de dahil olarak, sosyal koruma, ekonomi ve istihdam politikalarının bir arada ele alınması gibi bir durum ortaya çıkmaktadır. Bu noktada, hazırlanan JIM belgesinin, özellikle politikalar bölümünde, söz konusu politikaların uygulanan ekonomi politikaları ile ilişkilendirilerek ortaya konulması büyük önem taşımaktadır.

Sosyal içerme belgesine ilişkin olarak, Avrupa Komisyonu tarafından ileri sürülen, etnisite bazında ayrıntılı analiz önerisine, sosyal bilimciler olarak, yöntemsel açıdan katılmak olanaklı değildir. Şöyle ki, Amerika ve Avrupa gibi göçmenlerin çok yoğun olduğu toplumsal yapılar içinde, söz konusu analizler anlamlı olmakla birlikte, toplumsal yapısı çok daha farklı olan toplumumuzda böyle bir analizin anlamlı sonuçlar vermesi beklenemez. Bu noktada, bölgeler arasında dengeli kalkınma politikalarının uygulanmaması nedeniyle yoksulluk ve gelir dağılımında yaşanan adaletsizlik sonucu dışlanma olgusu bazı bölgelerde öne çıkmakla birlikte, bu sorun etnisiteye bağlı bir sorun değil, tersine etnik kökeni ne olursa olsun tüm vatandaşlarda görülebilen bir sorundur.