SOSYAL DEVLETİN GELİŞİMİ ÜZERİNE GÜNCEL TARTIŞMALAR :
ELE VERİR TALKINI, KENDİ YUTAR SALKIMI

Dr.Şenay Gökbayrak

Çalışma Ortamı Dergisi, Sayı : 59    Yıl : kasım aralık 2001

Günümüzde kamu sektörünün bu bağlamda da sosyal refah devletinin boyutlarına ve bu boyutları belirleyen ve/veya etkileyen unsurlara ilişkin literatürde oldukça geniş tartışmalar bulunmaktadır. Bu tartışmaların en yankı uyandıran boyutu, uluslararası ekonomik politikadan kaynak bulmakta ve ulusal ekonomilerin bütünleşmesi yönünde hızla gelişen sürecin, sosyal devlet mantığı çerçevesinde uygulanan politikaların azaltılması, kamu sektörünün çapının daraltılması ve kamu sektörü gelişiminin önüne kaçınılmaz bir set konulması yönünde etkilerinin olduğu belirtilmektedir. Bu görüşlerin buluştuğu ortak nokta ise, kitlesel olarak artan sermaye ve ticaret akımlarının ülkeler üzerinde Keynesyen iktisadın geleneksel talep yanlı politikalarını sürdürme yönünde sınırlamalar getirdiği, dış piyasalarda rekabet şansını yakalamak için hükümetler üzerinde vergi oranlarını ve kamu harcamalarını azaltma (race to bottom-dibe doğru yarış) yönünde baskıda bulunduğudur.

Bu görüşlerin dışında sanayileşmiş Batılı ülkelerin, sosyal refah devleti harcama eğilimlerine odaklanan, karşılaştırmalı çalışmalar ise, yukarıda aktardığımız görüşlerle en azından niceliksel olarak farklılıklar taşıyan bulgulara ulaşmaktadırlar. Söz konusu niceliksel veriler dikkate alındığında, kamu sektörü bu bağlamda da sosyal refah devletini küçültme yönünde bir eğilimin olmadığı en azından genel olarak kamu harcamalarında özel olarak ise sosyal nitelikteki harcamalarda artış ve/veya durağanlık sergileyen bir tablo olduğu ortaya çıkmaktadır. Bu yöndeki çalışmalarının en önemlilerinden biri Pierson’un sosyal devlet anlayışının bir göstergesi olarak kamu harcamaları ve spesifik refah devleti programlarını, İngiltere, A.B.D, Almanya ve İsveç örneklerinde karşılaştırmalı olarak inceleyen çalışmasıdır. Pierson bu çalışmasında, refah devletinin çöküşünden çok, refah devleti içinde yeni politikaların oluşumuna tanık olduğumuzu, bu oluşumda da uluslararası ekonomik politikanın değişen gerçekliklerden çok sosyal kurumların evriminin etkili olduğu sonucuna ulaşmıştır. Böyle bir tezin mantıksal temeli ise, sosyal devlet çerçevesinde oluşturulan programların, geniş seçmen gruplarına önemli hizmet ve katkılar sunan programlar olduğu ve bu tür programlar üzerinde sınırlandırıcı nitelikte radikal değişimler gerçekleştirmenin politik açıdan imkansız olmasına dayanmaktadır. Bu nedenle de kamusal nitelikteki harcamaların minimize edilmesi yönündeki düşüncelerin karşı çıkışlarla karşılaştığı ülkelerde hükümetler, radikal girişimlerden çok ılımlı ve parçalı olarak nitelendirebileceğimiz girişimleri tercih etmektedirler. Avrupa sosyal devlet sistemlerinin günümüzdeki durumunu konu alan Kuhnle’nin çalışmasında da yukarıda aktarılan eğilimlere uygun olarak, Avrupa sosyal devlet anlayışının 1990’lı yıllar boyunca devam ettiği, genel olarak seçmenler ve önemli politik unsurların katkılarıyla kurumsal olarak güçlendiği vurgulanmaktadır. Bu çalışmalarda ortaya çıkan ortak nokta, Avrupa sosyal refah devletinin bir yok oluş sürecinden çok, yeniden tanımlanma süreci geçirdiğidir.

Yukarıdaki çalışmaların tersine, bazı kamu harcama kalemlerinde azalma eğilimi bulunurken, bazı harcama kalemlerinde ise artış eğiliminin olduğunu saptayan çalışmalar bulunmaktadır. Clayton ve Pontusson, belli bazı sosyal harcama gruplarında –ki işsizler, emekliler ve özürlüler için yapılan harcamalar- artışın esas olarak sosyal refah devleti anlayışındaki güçlenmeden çok ekonomik ve sosyal yapıdaki değişimlerden kaynaklanan artan ihtiyaçların bir göstergesi olarak ele alınması gerektiğini vurgulamaktadırlar.

Günümüzde kamu sektörünün bu bağlamda da sosyal devletin gelişimini inceleyen ve birbirinden farklı sonuçlara ulaşan teorik ve uygulamalı çalışmalar arasındaki farkı daraltmayı amaçlayan Castels, 1984-1997 yılları arasında 19 OECD ülkesinde toplam kamu harcamalarının, ülkelerin gayri safi milli hasılasına (GSMH) olan oranını inceleyerek, söz konusu ülkelerde genel olarak kamu harcamalarının özel olarak da sosyal harcamaların sergilediği eğilimi ve bu eğilimi belirleyen değişkenleri saptamaya çalışmıştır. Bu çalışmada söz konusu OECD ülkeleri, coğrafi, tarihsel ve dilsel benzerlikleri dikkate alınarak dört ayrı gruba ayrılmıştır. Birinci grupta, Avustralya, Kanada, İrlanda, İngiltere, A.B.D, ikinci grupta Danimarka, Finlandiya, Norveç ve İsveç gibi İskandinav ülkeleri, üçüncü grupta Avusturya, Belçika, Fransa, Almanya, İtalya, Hollanda gibi Kıta Avrupası ülkeleri, dördüncü grupta ise Yunanistan, İspanya, Portekiz gibi Güney Avrupa ülkeleri yer almaktadır. 1984-1997 periyodunda genel olarak kamu harcamalarının GSMH’ya olan oranlarına baktığımızda, ortalama olarak 1984 yılında %46.2 olan oranın 1997 yılında %45.2’ye indiği görülmektedir. Ülkeler özelindeki değişime baktığımız zaman ise, kamusal harcamaların azalması yönünde başı çeken ülkelerin sırasıyla İrlanda (- %14.5), Belçika (- %9.3), Hollanda (- %9.2), İngiltere(- %6.2) ve Danimarka (- %5.8) olduğu görülmektedir. Toplam kamu harcamalarının GSMH oranında söz konusu periyotta artış sergileyen ülkeler ise sırasıyla Finlandiya (+ %11.6), Yunanistan (+ %7.3) ve İspanya (+ %4.7)’dır. Bu oranların özellikle İspanya ve Yunanistan gibi Güney Avrupa ülkelerinde artması, bu ülkelerin Avrupa Birliği içindeki diğer ülkelerin harcama düzeyine erişebilme isteği ile ilişkilendirilirken, kamu harcamalarında azalma yönünde eğilim gösteren ülkelerin İrlanda, İngiltere ve ABD gibi ülkeler olması, bu ülkelerdeki devleti küçültme söylemlerinin diğer ülkelere oranla daha başat olması ile ilişkilendirilmektedir.Genel olarak ise ülkelerin toplam kamu harcamalarında durağan bir yapı sergilediği görülmektedir.

Castels kamu harcamalarını da sosyal nitelikli harcamalar (sağlık harcamaları, emekliler, özürlüler, yaşlılar için yapılan harcamalar, hastalık ve işsizlik yardımları ve aktif işgücü piyasası programlarına yapılan harcamalar) ve sosyal niteliğe sahip olmayan ya da sosyal niteliği görece daha az olan harcamalar (eğitim, savunma, hukuk, altyapı, kamu yönetimi ve kamu borç faizi ödemeleri gibi) olarak ayırarak, toplam harcamalarda %1’lik azalmaya, sosyal harcamalardaki %2.6’lık bir artışın, sosyal niteliğe sahip olmayan harcamalarda ise %3.6’lık bir azalışın eşlik ettiğini saptamıştır.İncelenen OECD ülkeleri genelinde, hükümetlerin sosyal amaçlar için yaptığı harcamalar ya artmış ya da durağan bir seyir izlemiştir. İrlanda, Kanada, İngiltere ve ABD gibi ülkelerde, sosyal harcamalar daha yavaş bir artış hızı sergilerken, Güney Avrupa ve İskandinav ülkelerinde sosyal nitelikli kamu harcamalarındaki artış daha hızlı bir seyir göstermektedir. Kıta Avrupası ülkelerinde ise durum karışık bir yapı sergilemektedir. Sosyal niteliği olmayan harcamaların gelişim seyri incelendiğinde ise, İngiltere, ABD, İrlanda, Avustralya gibi ülkelerin bu tür harcamalarda genel bir azalmaya sahne olduğu, Batı Avrupa ülkelerinin ise bu harcamalarda ılımlı bir azalma sergilediği görülmektedir. Bu rakamlar göz önüne alındığında Castels, kamu sektörü içinde genel bir daralmanın değil, kamu harcamaları çerçevesinde hükümetlerin önceliklerinde önemli ve genel bir değişmeye dikkat çemektedir. İncelenen ülkelerin tamamına yakın kısmında, sosyal harcamaların toplam kamu harcamalarına oranı, söz konusu dönemde, farklı büyüklüklerle de olsa artmıştır. Ortalama olarak 1984 yılında sosyal harcamaların toplam kamu harcamalarına olan oranı %44.4’den 1997 yılında %51.3’e yükselmiştir. Bu rakamlar, Castels’e göre, sanayi toplumlarının büyük bir bölümünde başta gelen önceliğin refah devleti olduğunu ortaya koymaktadır.

Kamu harcamalarının gösterdiği gelişim yanısıra bu gelişimi etkileyen unsurların da ortaya konulması önem taşımaktadır. Castels, çalışmasında işsizlik, ekonomik büyüme ve ülkelerin daha önceki kamusal harcama düzeyleri olmak üzere üç temel değişken ele alarak, bu değişkenlerle kamu harcamları arasındaki ilişkiyi ortaya çıkarmaya çalışmıştır. Yapılan analizler sonucunda, işsizlikle özel olarak sosyal nitelikli harcamalar, genel olarak kamu harcamaları arasında pozitif yönde bir ilişkinin olduğu; ekonomik büyümeyle, toplam harcamalar ve sosyal niteliğe sahip olmayan harcamalar arasında negatif, toplam sosyal harcamlar arasında ise pozitif yönlü bir ilişkinin bulunduğu ortaya çıkmıştır. Ülkelerin daha önceki kamu harcamaları ile daha sonraki harcama düzeyleri arasında ise negatif yönlü bir ilişki bulunmaktadır. Ülkelerin uluslararası ticaretteki yeri ile yaptığı kamu harcamaları arasında ise, -dış ticarette göreli olarak daha önemli yere sahip ülkelerdeki kamu harcamalarındaki artışın, dış ticarette göreli olarak yeri, daha az olan ülkelere oranla yavaş bir seyir izlediği görülmekle birlikte istatistiksel açıdan iki değişken arasındaki ilişkinin önemli olmadığı ortaya çıkmıştır.

Sonuç olarak Castels, kamu sektörü gelişimin itici gücü olarak, işsizlik, ekonomik büyüme ve ülkelerin kamu harcamalarında, bu alanda ileri sayılan ülkelerin düzeyini yakalama (catch-up) isteğini öne sürmektedir. Son yıllarda genel olarak kamusal harcamaların sergilediği durağan tablonun ise ancak işsizlik ve ekonomik büyüme oranlarındaki büyük dalgalanmalar ile değişebileceğini vurgulamaktadır.

Castels’in yaptığı analizde ele alınan ülkelerin büyük bir çoğunluğunda sosyal devlet anlayışı ve bu doğrultuda ortaya çıkan kurumsallaşmanın oldukça gelişmiş olması, ulusal ekonomilerin bütünleşme sürecinde ortaya çıkan sosyal nitelikteki harcamalara sınırlama getirme eğilimine kolayca izin vermemektedir. Sosyal devlet programlarının oldukça gelişmiş olduğu İskandinav ülkelerinde bu hizmetlerden yararlanan geniş çoğunluk, sisteme sahip çıkma yönünde bir eğilim sergilemektedir. Castels analizinde OECD ülkeleri içinde görece ekonomik ve sosyal yönden gelişmiş ülkelere yer vererek bu ülkelerdeki 1980 ve 1990’lı yıllardaki kamu harcamaların izlediği gelişim seyrini açıklamaya çalışmıştır. Ancak, 1980’li yılların ortalarından itibaren özellikle ihracata dayalı kalkınma stratejisi çerçevesinde dünya ekonomisi ile bütünleşme süreci içine giren gelişmekte olan ülkelerdeki genel olarak kamu harcamlarının özel olarak sosyal harcamaların nasıl bir gelişim sergilediği bu analizde yer almamaktadır. Dolayısıyla ulusal ekonomilerin giderek bütünleşme sürecinin bu tür ülkelerdeki kamu harcamalarını nasıl etkilediği bu analiz çerçevesinde açıklanamamaktadır.

Ancak başka kaynaklar, yapısal uyum programlarının yoğun bir şekilde uygulandığı ülkelerde, sosyal refah devleti harcamalarına yönelik tutumun, tam tersi yönde olduğunu ortaya koymaktadır. Şili’de toplam sosyal güvenlik harcamalarının GSMH oranı 1990’da %16.2’den 1996 yılında %11.3’e inmiştir. Meksika’da söz konusu oran aynı dönem itibariyle %2.8’den çok az bir artışla %3.7’ye çıkmıştır. Ekonomik gelişmesinin büyük bir bölümü ihracata dayalı Çin’de ise aynı dönemde sosyal güvenlik harcamalarının GSMH oranı, %5.2’den %3.6’ya inmiştir. Türkiye’de ise bu oran çok ufak bir artışla %5.9’dan %6.8’e çıkmıştır (ILO, 2000).

Gelişmiş batılı ülkelerle gelişmekte olan ülkeler arasında sosyal harcamalar açısından ortaya çıkan bu farklılıklar, bu ülkelerdeki sosyal devlet programları arasındaki gelişkinlik farklılıklarından mı kaynaklanmaktadır? Ekonomik alanda ülkelerin bütünleşmesinin ülkelerin sosyal devlet sistemleri üzerine olan etkisi ne ölçüde farklıdır? Ülkeler arasında ortaya çıkan bu farklılıklar uluslararası üretim ve ticarette ülkelerin farklı konumlandırılmalarından mı kaynaklanmaktadır? Bu ve bu türden sorulara yanıt arayan derinlemesine analizlere gereksinim vardır.

____________________

KAYNAKLAR :

1. Castels, F.G , “On the political economy of recent public sector development”, Journal of European Social Policy, Volume 11, August 2001.

2. ILO, World Labour Report 2000.