Sosyal Güvenliğimizdeki Çatışmaların Tarihsel Kökleri

Prof.Dr.A.Gürhan Fişek

Görüş Dergisi, TÜSİAD Yayını, Sayı 33, Kasım 1997

Bireylerin en temel gereksinmelerini güvence altına alma çabaları ve toplumun buna katkısı oldukça eskidir. Bunu ilk insan topluluklarının ortaya çıkışına kadar götürmek yanlış olmayacaktır.

Ama gereksinme içindeki bireyin, toplumca korunmasının (yardım görmesinin) bir insan “hak”kı olduğu kavramı daha yenidir. Burada 150 yılı biraz aşan bir geçmişten sözediyoruz.

Her ülkenin, toprakları üzerinde yaşayanların sosyal güvencesini sağlamaya yönelik kurduğu sistemler birbirinden farklılıklar taşımıştır. Çünkü, bu sistem, geleneksel yöntemler kadar, o toplumun demografik yapısından gelir dağılımına; toplumsal mücadele düzeyinden, sağlık davranış düzeyine kadar bir çok etmenden etkilenmektedir. Bugün Avrupa Topluluğu içinde, ortak bir sosyal politika izlemekteki güçlüklerin önemli kaynaklarından biri de işte bu farklılıklar, diğer bir deyimle “ulusal kimlik”lerdir (Kutu No.1).

Hiç kuşkusuz, Türkiye Cumhuriyeti, Osmanlı İmparatorlu-ğu’ndan devraldığı ekonomik, sosyal ve kültürel kimliğini ne denli çağdaş değerlerle zenginleştirmeye çabalamış olsa da, bugün hala geleneksel yöntemlerin tehdidi altındadır (Kutu No.2).

O halde, Türkiye’nin sosyal güvenlik tarihine bakarken, onun Osmanlı İmparatorluğu’nda ve hatta ondan da önce başlayan serüveniyle, geleneksel-çağdaş çatışmasına bir “kuşbakışı” atmamız gerekmektedir.

Geleneksel yöntem olarak tanımlayabileceğimiz uygulamaların Anadolu’da ilk örneklerini “Ahi”lik adı verilen meslek örgütlenmeleri ile ortaya koymuştur. Henüz Osmanlı Devleti kurulmadan önce 13.yüzyılda, Anadolu’da beyliklerin iktidar savaşları sırasında, kent yönetimlerinin ortadan kalkması, esnaf ve sanatkarları bir düzen arayışına itmiş; onları, kent yönetimlerindeki boşlukları kurdukları “Ahi”lik örgütlenmesiyle gidermeye zorlamıştır. Ahilik örgütlenmesi, meslek törenleriyle, ahlak kurallarıyla, dayanışmasıyla ve dinsel özüyle çok önemli bir işlev taşımıştır. Bunun yanısıra, özellikle sosyal yardımın güçlü aracı olarak oluşan vakıflar da Anadolu’da, çok önemli işlev görmüşlerdir. Vakıfların aynı zamanda, vakfeden kişilerin mal varlıklarını, padişahtan koruma yöntemi olarak görülmesi de, çoğalmalarından belirleyici bir etmen olmuştur. Ama bu yöntemler, hayırseverlerin “gönlünce” ve istedikleri zaman verilmiştir. Bir “hak” değil, bir “lütuf” olarak…

Bu iki temel sosyal güvence mekanizması, Tanzimat’ı getiren çağdaş dönüşümler (hukuk, ticaret, uluslararası ilişkiler vs) karşısında gerilemeye ve gereksizleşmeye başlamıştır. İşte bugün de, sosyal güvenlik alanındaki karşıtlıklardan birisi olan, geleneksel ve çağdaş yöntemler çatışması bu noktada ortaya çıkmıştır.

Tanzimattan sonra, sosyal güvenlik arayışları, Zonguldak havzasında ve başta İstanbul olmak üzere diğer illerde kendisini göstermiştir.Zonguldak havzasında çıkarılan Dilaver Paşa (1861) ve Maadin (1869) Nizamnameleri tüm sınırlı olanaklarına karşı, çalışanlar için “sosyal güvenlik” hakkı getirmiştir. Diğer illerdeki “emeklilik, malullük sandıkları” (1866) ve “memleket hekimlikleri” (1871) da kişilerin gereksinmelerini, bireylerin ya da toplumun insanseverliğinin ötesinde, “toplumsal taahhüt altına” almıştır.

Bu yaklaşım, TBMM döneminde de devam etmiş ve ilk sınırlı “iş yasası” olarak tanımlanan “Ereğli Kömür Havzası Maden İşçisinin Hukukuna İlişkin Yasa”(1921) çıkarılmıştır.

Zonguldak havzasına ilişkin bu üç yasal zorunluluk arasında bazı benzerlikler göze çarpmaktadır. Onun için önce bazı hükümlerine gözatalım (Kutu No.3)

Bu “kazanım”larda dikkati çeken bazı ortak noktalar vardır. Bunlardan birincisi, sosyal güvenliği sağlama çabalarının, “işçilerin barınma gereksinmeleri, çalışma süreleri, iş kazalarına karşı önlemler, doktor bulundurma” gibi sosyal politika olanaklarıyla desteklenmesidir. İkincisi, sağlığa tanınan baskın roldür.

Türkiye Cumhuriyeti döneminde de bu çizgi sürmüştür. 1924 yılında başlayan İş Yasası çıkarılması girişimlerinin ancak 1936 yılında sonuçlanabilmesinin de etkisiyle, ülkenin sağlık sistemiyle çalışma ilişkileri arasında güçlü köprüler kurulmuştur. 1930 yılında çıkarılan “Genel Sağlığı Koruma Yasası” (Um.Hıfz.K) ve Belediyeler Yasası, İş Yasası’nda bulunması gereken bazı hükümleri de kapsamına almıştır. Buna örnek olarak , Türkiye’de, çocukların çalışma yaşamına katılmasındaki en az yaşı belirleyen tek hükümün 53 yıl boyunca yalnızca Genel Sağlığı Koruma Yasası’nın 173. maddesinin oluşturması gösterilebilir. Bir başka örnek de, 20 yıl boyunca işverenlere hastalanan işçilerinin tedavisi için hastane kurma zorunluluğu getiren, tek yaptırımı barındırmasıdır.

Güçlü köprülere örnek olarak da, İş Yasası’nın öngördüğü bir çok tüzük ve yönetmeliğin çıkarılması için, Çalışma ve Sağlık-Sosyal Yardım Bakanlıklarının ortak çalışmasının zorlanmasını gösterebiliriz.

1921 yılında Zonguldak Havzası için elde edilen “kazanım”ların ülke çapında yaygınlaşması yönündeki bir başka adım da 1945 yılında çıkarılan “İş Kazalarıyla Meslek Hastalıkları ve Analık Sigortası Yasası” ile 1957 yılında çıkarılan “Yaşlılık, Maluliyet ve Ölüm Sigortası Yasası”dır. Gelir azalmasına yol açan bu “beklendik ve beklenmedik” durumlarda, toplumun kişinin yardımına “zorunlu” olarak koş-masından daha doğal ne olabilirdi ?!

İkinci Dünya Savaşı sonrasına kadar, ülkedeki yaygın bulaşıcı hastalıklarla başetmeye yönelen Sağlık Bakanlığı’nın, “herkese sağlık” götürebilmek için, model denemelerine başlaması ve bir “plan” arayışı içinde olması bu dönemin bir başka karakteristiğidir.

1947 yılında İzmir’de bazı işverenlerle sendikacıların biraraya gelerek kurdukları “İşçi Sağlığını Koruma Derneği” girişiminin bir “işçi hastanesi” kurulmasıyla sonuçlanması da dikkat çekicidir. Bu örneğin İstanbul’da bu kez o zamanki Çalışma Bakanı’nın da içinde bulunduğu bir grupça başlatılması, toplumun kendi sorunlarına çözüm üretmedeki becerisinin ve etkenliğinin bir başka örneğini oluşturmuştur.

“Türkiye Modeli”ne damgasını vuran işte bu gelişmeler…

1946 yılında İşçi Sigortaları Kurumu’nun kurulması, işçi-işveren primleriyle ve devlet parasal katkısı olmaksızın yürütülmesi, bir yandan bir “kazanımı” ve öte yandan bir başka “yöntem çatışmasını” getirmiştir.

Bugün 51.yılını yaşadığımız Cumhuriyet’in en büyük sosyal güvenlik girişimi, “yoğun bir emek birikimi”nin tarihini oluşturmaktadır. Gerek ona prim ödeyen işçi-işverenlerin emekleri ve gerekse Kurum emektarlarının harcadıkları sonsuz emek her türlü övgünün üzerinde bir anlam taşımaktadır.

Ama SSK’nın (önce İSK) bugün karşı karşıya kaldığı sorunlar, bir yönüyle sosyal devletin eritilme süreciyle ilgilidir; öte yönüyle de, bu “emek birikimi”ne, salt “popülizm” ya da “kayırma” adına yapılan haksızlıklarla ilgilidir.

İşçi sigortaları uygulamasının, 1945 yılında İş Kazalarıyla Meslek Hastalıkları ve Analık Sigortası’yla yaşama başlaması anlaşılabilir bir adımdı. Hele bu yasada, çalışma yasalarının öngördüğü önlemleri işverenin almış olmasını temel veri olarak gören 26.Maddenin varlığı çok önemliydi. Böylece, bir “yazgı” olmadığı artık anlaşılmış olan iş kazalarıyla meslek hastalıkları olgularını önleyebilmek için, işverenler uyarılmış olmaktaydı. Bu sigorta kolunda biriken fonların, özendirici yönde kullanılmasıyla bu birikimin daha da arttırılması ve sistemin artan fonların “koruyucu” mekanizmaların geliştirilmesine yönlendirilmesi düşünülebilirdi.

Ama özellikle “sigorta” olanağını elde etmiş çok dar bir kesimin, toplumun geri kalan bölümünün sağlık mücadelesini de gözardı ederek, kendileri için “hasta”neler açılmasını zorlaması, tüm sistemin zedelenmesine yol açmıştır.

Bu zorlamada, “iş kazalarıyla meslek hastalıkları sigortasına öncelik verilmesi”ni eleştiren işçi temsilcilerinin devletin parasal olanaklarındaki yetersizlikler, işverenlerin edilgen tutumları ve uluslararası plandaki gelişmeler de yardımcı olmuştur. O güne değin, “sigorta” deneyiminin olmayışı, bu konuda yetişmiş eleman bulunmayışı da (…) , sistemin deforme edilmesine olanak vermiştir.

Aynı anlayış, sigorta kollarından sağlanan gelirler, “iş ve işçi bulma” ve “işçi sağlığı iş güvenliği denetimi” gibi, sisteme çok büyük yararı olacak sosyal devlet eylemlerinin finanse edilmesini de engellemiştir. Buna karşın devletin parasal katkıda bulunmadığı bir mekanizmayı ele geçirmesine; önemli ölçüde kendisine kaynak aktarmasına kayıtsız kalmıştır.

Yine bu kısır anlayış, eldeki fonların değerlendirilmesinde, kendisine başka bazı yandaşlar da bularak, “verimsiz – yararsız – kötüye kullanılmaya açık” yollar bulmuştur.

Böylece ülkemizde “tazminci” bir yaklaşım egemen olmuştur. Riskin gerçekleşmesini bekleyen ve ondan sonra da bedelini ödemeye girişen, ekonomik ve sosyal yönden çok pahalı bir yaklaşım…

Bugün sosyal güvenlik sistemine ilişkin “reform” isteklerine güç kazandıran, sistemdeki bölük-pörçüklük, yetmezlik (Kutu No.4) ve “ulusal kimlik” eksiğidir.

Ama ne yazıkki, reform girişimi “emeklilik yaşı” gibi rakkamsal ve akçalı, “özelleştirme” gibi hayali iki konuya indirgenmiştir.

Ülkemizde, bir çok konuda olduğu gibi, sosyal güvenlikte tarih bilincinin eksik olması, deneyimlerden ders almayı ve bazı girişimlerin yeniden canlandırılmasına yol açmaktadır.

”Türkiye Modeli”ni bırakılan noktadan yeniden başlatabilmede üç önemli kaldıraç noktası vardır. Bunlar,

    • Sağlıkta toplum hekimliği felsefesinin egemen kılınması,
    • İş kazalarıyla meslek hastalıkları sigortasında, “caydırıcı” ve “özendirici”lerle ve sürdürülebilirlik temelinde yönlendirilen, bir sistem yaklaşımının benimsenmesi,
    • Sosyal politika eylemleriyle, sosyal güvenlik sisteminin üzerindeki yüklerin hafifletilmesi.

KUTU No. 1

ÜLKELERİN SAĞLIK SİSTEMLERİNİN OLUŞTURULMASINDA

ULUSAL KİMLİK.

Ülkeler, ister farklı adlardaki devlet biçimleri altında olsun; isterse, o tarihlerden beri aynı yönetim biçimiyle yönetiliyor olsunlar; sağlık sistemlerini kurarken, geçmiş uygulamaları tamamen ortadan kaldırmadan, onun eksiklerini ve gediklerini kapamaya yönelmişlerdir.

Bunun en iyi örneklerinden biri Almanya’dır. Almanya, karmaşık sosyal güvenlik sistemini, geçen yüzyıldan beri gelen sandık ve sigorta kurumları temeline oturtmuştur.

Türkiye ise, sosyal yardım (vakıf, sandık, fitre-zekat vb) ile ördüğü sistemine, Cumhuriyet ile birlikte devletçe bakılmayı alternatif olarak getirmiştir. Daha TBMM hükümeti döneminde, üçüncü yasa olarak “Sağlık Bakanlığı”nın kuruluş yasasını getirmiş olması, bu niyetin en açık delilidir. 1923 yılından bu yana çeşitli dalgalanmalar ve isteksizlikler göstermiş olmasına karşın, devlet, koruyucu sağlık hizmetlerini birinci seçim olarak yerleştirmiştir.

KUTU No.2

Bu geleneksel yöntemlerin tehdidi Refahyol iktidarında kendini daha büyük bir açıklıkla ele vermiştir.

“Refah Partisi ile Doğruyol Partisi Koalisyon Hükümeti Protokolü (28.06.1996)”. “Devletin Yeniden Yapılanması” başlığı altında şunlar ele alınmıştır:

a. Hukuk

b. Eğitim

c. Sağlık

d. Sosyal Güvenlik

e. Yerel Yönetimler

f. Devletin şeffaflaşması ve yolsuzlukla mücadele

g. Kentleşme ve çevre .

“Sosyal Politika” başlığı altında ise şu konulara yer verilmiştir:

a. Turizm

b. Kültür

c. Din ve vakıf hizmetleri.

Bu protokolun yaklaşımı, 03.07.1996 tarihinde okunan 54.Hükümetin Programına da yansımıştır.

Bu programda eğitim, sağlık, sosyal güvenlik bir “sosyal politika” aracı olarak görülmemiştir. “Sosyal politika” başlığı altında din hizmetleri ile vakıflar konusunun işlenmiş olmasıdır. Vakıfların bir sosyal politika aracı olarak kullanılması tartışılabilir. Burada hükümet, vakıfları sosyal politikasının “ana” aracı olarak gördüğünü itiraf etmektedir. “Devletin eğitim, sağlık, sosyal güvenlik vs politikalarını” ise sosyal politika aracı olarak dahi görmediğini vurgulamaktadır.

Sisteme ilişkin “köklü!” eleştirileri olan ve adını “insan” ögesine önem veren bir kavramdan alan “Refah” Partisi ve “Refah”yol Hükümeti, insan konularında son derece kısır kalmıştır. Sağlık hakkı ve sağlık hizmetleri, toplumu en çok rahatsız eden konulardan biri olduğu halde; bu sistem içerisinde çözülmemesi için elden gelinen yapılmaktadır.

Refah politikalarının önemli araçlarından biri olan sosyal güvenlik konusunda bir umursamazlıktan sözedilebilir mi? Eldeki veriler bunu söyletebilir… Ama bu yargı eksik kalır.

Çünkü “refah” partisi, sosyal güvenliğe çok önem veren bir siyasal söylem taşımaktadır. Ama onları anlayabilmek için “kime refah?” sorusunu sormak gereklidir.

Refahçı söylem, ülkeyi ikiye ayırıyor:

1. Müslümanlığın gereklerini “onun” belirttiği ölçütlerle yerine getirenler,

2. Müslüman olmayan ya da müslümanlığını “ona” kanıtlayamayanlar.

İşte, “refah” siyasal söylemi için “refah” içinde yaşamayı hakedenler birinciler… Yani “müslümanlığın gereklerini onun belirttiği ölçütlerle yerine getirenler”. Her şey onlar için…

Demokrasi içerisinde böyle bir ayırım yapmaya olanak yok. Ne insan hakları belgeleri, ne de TC Anayasası böyle bir ayırıma olanak veriyor. O zaman, alternatif bir sosyal güvenlik ağı ve örgütlenmesi gerek.

Refah siyasal söylemi ve günümüzde refahyol hükümeti, bunun için vakıflardan, şirketlerden, imam hatip okullarından ve kuran kurslarından yararlanıyor. Oluşan bu büyük sektör, kendi içinde oluşturduğu “sosyal” değil “kümesel” destek mekanizmalarıyla, yoksulluk, işsizlik, hastalık, yaşlılık vb konularda “yardım” oluşturmaktadır. Bu mekanizmanın, sosyal devletin sunduğundan en önemli farkı, bir “hak”ka değil, bir “hayır”a dayanmasıdır. Bu da öz’e ve biçim’e yansıyan çok önemli farklar ortaya koymaktadır. Her şey bir yana, “hayır” temelli kümesel yardım mekanizması, bu yardımdan yararlanacakların belirlenmesini, hayrı yapanın keyfine bırakmaktadır. Bu da “kaynakların yalnızca belirlenmiş bir küme için yeniden dağıtılmasını” ve “ayırımcılığı” getirmektedir.

Böylece, Cumhuriyetin getirdiği, demokratik, laik ve sosyal hukuk devleti felsefesine tamamen zıt, apayrı bir küme “devletinin” ortaya çıkmasına yol açılmaktadır.

Bu girişim, gücünü, sosyal devletin sakatlanmasından ve güçsüzleştirilmesinden (sabote edilmesi ve sahiplenilmemesi de içinde) almaktadır.

KUTU No.3

Dilaver Paşa Nizamnamesi:

  • İşçilere yatacak yer
  • İşçi uzaklaştırmanın önceden maden idaresine haber verme koşuluna bağlanması
  • Nöbetleşe ücretli çalışma yükümü
  • Günlük çalışma süresinin 10 saat olması
  • Hastalanan işçilerin doktora muayene ettirilmesi (“hafif hasta”ların tedavilerinin sürdürülmesi, “ağır hasta”ların köylerine geri gönderilmesi).

Maadin Nizamnamesi :

  • İş kazalarına karşı koruyucu önlemlerin alınması
  • Madenlerde doktor ve gerekli ilaç bulundurulması
  • İş kazasına uğrayana ya da ölenin ailesine -yargı tarafından belirlenen- tazminat verilmesi (kusursuz sorumluluk ilkesi)
  • Eğer iş kazası kötü yönetimden kaynaklanıyorsa ayrıca tazminat verilmesi.

Ereğli Havzası Maden İşçilerinin Haklarına İlişkin Yasa :

  • İşverenlerin, hastalanan , kazaya uğrayan işçileri ücretsiz olarak tedavi ettirmeyeş bunu sağlamak için maden yakınında hastane açmaya ve doktor bulundurmaya zorunlu tutulması,
  • İşverenlerin iş kazaları halinde işçiye ya da kaza ölümle sonuçlanmışsa ailesine, tutarı yargı organlarınca saptanacak tazminat ödemesi,
  • İşçiler için “ihtiyat ve teavün sandıkları” kurulması ve işçi-işverenin eşit prim ödemesi.

KUTU No.4

SSK’daki Bugünkü Yetmezliğin

Ayak İzleri

  • Farklı primli rejim kurumlarının kendi aralarında uyumlandırılamaması; kapsamın niceliksel ve niteliksel geliştirilememesi (ve eldekinin de uygulanamaması) büyük kaynak kayıplarına neden olmuştur.
  • Emekliliğe hak kazanma sınırlarıyla sürekli olarak ve hesapsızca oynanmıştır.
  • Hükümetin ve TBMM’nin, primli rejim ilkelerine aykırı düşen kaarları (borçlandırma, af, kapsam genişletme, süper emeklilik sosyal yardım zammı vs), ödemelerin dengesini büyük ölçüde zaafa uğratmıştır.
  • Devlet bürokrasisindeki bozunma süreci, SSK’nın özerkleşme olanaklarını budadığı gibi, tüm ağırlığıyla bu Kurumu da etkisine almıştır.
  • İşçiye, memura, bağımsız çalışana hizmet veren sistemlerin, meslekler bakınından ayırım gözetmeksizin sağlık vb hizmeti sunması bir yetmezlik nedenidir. Çünkü iş kazalarıyla meslek hastalıklarının önlenmesi ve tanınması yönünde girişimlere köstek olmaktadır.
  • Çağımızda, hastalıkların nedenleri bilinebildiği için, koruyucu sağlık hizmetleri önem kazanmıştır. Böylece koruyucu, tedavi edici ve rehabilite edici hizmetleri birarada kavrayan tümelci sağlık anlayışı ortaya çıkmıştır. Sosyal güvenlik kuruluşlarından hiçbirinin, tümelci sağlık anlayışını benimsememesi de yetmezlik nedenlerinden biridir. Çünkü, hastalıkların önlenmesi ve erken tanınması, sakatlananların yaşama + işe uydurulması savsaklanmaktadır.
  • Kaynakların üretken yatırımlara yönlendrilmesi için geliştirilen öneriler, çıkarları zedelenenlerce sürekli olarak engellenebilmiştir.