SOSYAL GÜVENLİKTE REFORM İÇİN GEÇİŞ SÜRECİ

Prof.Dr.A. Gürhan Fişek

Çalışma Ortamı Dergisi, Sayı : 45    Yıl : Temmuz Ağustos 1999

Sosyal güvenlik, insanların tek tek sorunlarıyla başa çıkamamaları üzerine, konuya toplu (grupçu) çözüm bulunması çabasından doğmuştur. Madem, üretirken ve günlük yaşamımızı sürdürürken bir başkasına gerek duyuyoruz; ondan katkı alıyor ve katkı veriyoruz. Zora düşüldüğünde de bu alışveriş sürmeli…

Bu dayanışma önce aileden başlamış ve giderek “herkes”i kavrayacak biçimde topluma yayılmıştır. Önce keyfilik (hayır yapma) özelliği taşımış ama giderek kuralcı bir özellik (hak, insan hakkı) kazanmıştır. Onun için günümüzde sosyal güvenlik, temel bir insan hakkı olarak yerleşmiştir. Ama tek insan hakkı da bu değildir.

Sosyal güvenlik hakkını, diğer temel insan haklarından soyutlamaya olanak yoktur. Sağlıklı yaşama hakkı, çalışma ve işsizlikten korunma hakkı, insanca yaşamak için gerekli geliri elde etme hakkı, aydınlanma hakkı, hak arama ve örgütlenme özgürlüğü gibi. Biz bunların tümüne birden “yaşama verilen değerin bileşik göstergesi” diyoruz.

Yaşam kalitesi, yaşama verilen değerin bir fonksiyonudur. Demekki, aynı zamanda bu değer, yaşam kalitesinin de belirleyicisidir. Sosyal güvenliği, yaşam kalitesinde herhangi bir nedenle oluşabilecek düşüşü, engelleme, bu olamazsa etkilerini giderme mekanizması olarak görmeliyiz.

Bu çapta bir “düş”ü gerçekleştirebilmek için, sosyal güvenlik sisteminin, bazı çağdaş ölçütleri barındırması gerekmektedir. Bunları şöylece sıralayabiliriz:

1. Herkesi kapsamalıdır.

2. Tüm riskleri kapsamalıdır.

3. Risk ile kişinin buluşmasından önce devreye girmeli ve olabilirse, kişinin riskten etkilenmesinin önüne geçmelidir.

4. Haklara saygılı olmalı; “hak”sızlıklarla güçlenmemelidir.

5. Kişinin yaşam kesitine, ev, yol, iş vb biçimlerde mekansal ayırımlar ve bunlara bağlı farklı uygulamalar getirmemelidir.

6. Kişinin ekonomik etkinliğine, bağımsız çalışma, ücretli emek, kamu görevi, çiftçilik vb statü ayırımları ve bunlara bağlı farklı uygulamalar getirmemelidir.

7. Kişilerin, yasal yükümlülüklerini yerine getirmesine özen göstermeli; gerekirse mevzuatın bu yönde gelişmesini desteklemelidir.

1

Herkesi kapsamalıdır :

Sosyal güvenlik sisteminin, ancak toplumun bir bölümünü kapsaması onun hem toplumsal karakterine aykırıdır. Hem de kapsam dışı kalanların, bir biçimde, sistemin olanaklarından yararlanabilmek için, zorlamalar yapmalarına ve bundan da sosyal güvenlik sisteminin zararlı çıkmasına yol açmaktadır

2

Tüm riskleri kapsamalıdır: Kişinin elde ettiği yaşam düzeyini yitirmesine yol açan, bir çok etmen vardır. Bunlar arasında doğal felaketlerden, ev kazalarına kadar bir çok neden sayılabilir. Bir sosyal güvenlik sistemi, risk ayırımı yapmadan, kişilere katıksız bir güvence sunabilmelidir.

3

Risk ile kişinin buluşmasından önce devreye girmeli ve olabilirse, kişinin riskten etkilenme-sinin önüne geçmelidir.

Özellikle sigorta uygulamalarında kendisini gösteren yanlış bir kanı, riskin gerçekleş-mesinin beklenme-sidir. Buna karşın, bir çok risk alınacak önlemlerle, ya hiç oluşmaz, ya da kişiyle buluşmaz. “Zarar gör, sonra gel” yerine “Önlemek ödemekten kolaydır” denilmelidir

4

Haklara saygılı olmalı; “hak”sızlıklarla güçlenmemelidir. Sosyal güvenlik sistemleri, güven vermeye ve duymaya en çok gereksinme olan bir ortamda çalışmaktadır. Külfet ve nimetlerinde, sık sık değişikliğe gitmemeli; bir gün sağladığı nimetten daha sonra vazgeçmeyi ise hiç düşünme-melidir. Çünkü, bazı külfetlere katlanmaya başlayan kişiler, bunun karşılığı olarak kendisine sunulacak nimetlerde değişiklik olmamasını isteme hakkına sahiptir.

5

Kişinin yaşam kesitine, ev, yol, iş vb biçimlerde mekansal ayırımlar ve bunlara bağlı farklı uygulamalar getirmemelidir. Sosyal güvenlikte, riskin gerçekleştiği mekan, kişi bakımından bir fark getirmemektedir. Önemli olan karşılaştığı sonuçtur.

6

Kişinin ekonomik etkinliğine, bağımsız çalışma, ücretli emek, kamu görevi, çiftçilik vb statü ayırımları ve bunlara bağlı farklı uygulamalar getirmemelidir. Nasıl riskin gerçekleştiği mekan, kişi bakımından bir farklılığa yol açmıyorsa, o sırada ekonomik etkinlikte aldığı rol de bir farklılığa yol açmaz. Bu yalnızca onun sosyal güvenlik kurumuna karşı ve riskin önlenmesi konusundaki yükümlülükleri ile ilgilidir. Bunun koğuşturulması için ayrı bir mekanizma kullanıla-bilir.

7

Kişilerin,
yasal yükümlü-
lüklerini yerine getirmesine özen göstermeli; gerekirse mevzuatın bu yönde gelişmesini
desteklemelidir.
Sosyal güvenlik sisteminin “öz savunmamekanizmaları” olarak da adlandıra-bileceğimiz yasal yükümlü-lüklerin yerine getirilmesi çok önemlidir. Bu yükümlülükler “kişinin doktor tavsiyelerine uyması”ndan, “işverenin çalışma ortamında iş kazalarına karşı gerekli önlemi alması”na kadar değişiklikler gösterir. Bunların izlenmesi ve koğuşturulması “caydırıcı”rol de oynayarak, sosyal güvenliğin korunmasına ve finansamına katkı sağlar.

Yine bu “düş”ün vazgeçilmez bir halkası da, yurttaşının yaşamına ne denli değer verdiğini göstermesi gereken, devletin, sisteme olan katkısıdır. Bu katkı, kendisi prim ödeyemeyecek olanların primlerini ödemekten; hizmet kalitesini yükseltmek için bütçe katkısına; yalnızca işçi çalıştıranlara yük bindiren primli sistem anlayışından, toplum aracılığıyla elde edilen her gelirin vergilendirilmesine ve tüm sistemin “prim” kavramından arındırılmasına kadar geniş bir yelpazede düşünülebilir.

Sosyal güvenlik sistemimizde bir reform (dönüşüm) düşünülüyorsa, yukarıda saydığımız çağdaş ölçütleri içerecek biçimde ve ileri doğru bir atılım olması gerekmektedir. Yoksa “nimet”leri ve “hak”ları kısıtlayan ve yalnızca “hizmet sunan örgüt”ün ayıplarını örtmeye yönelik bir “rötüş” yapılmamalı; buna da “reform” adı hiç takılmamalıdır.

*

Ülkemizde sorunlara genellikle “yalınkat” ve “bireyden uzak” çözümlemelerle yaklaşılır. Bazen bir doğru alınır; çevresindeki tüm doğrulardan sıyırılır ve yalnızca onun için çözüm üretilmeye çalışılır. Örnek : Emeklilik yaşı tartışmaları. Bu tartışmalara bakıldığında, bir Kurum’un içine düştüğü çıkmazların tek nedeni olarak emeklilik yaşının gösterildiği buna karşın,

* Kurumun yersiz giderleri,

* Kişilerin çalışma ve yaşama koşulları (kalitelerine),

* Sosyal güvenliğin finansman yükünün kimlere ve neden bindirildiği,

hiç irdelenmez.

Sosyal güvenliğin bu denli sorun haline gelmesinin başlıca nedeni sosyal devletin bir yük olarak görülmesidir. Önümüzdeki dönem, sosyal devleti “vazgeçilmez” kılan “insan hakları” ile sosyal devleti ve vergileri “yük” olarak gören “girişimcilerin” çatışmasına sahne olacaktır.

*

Son dönemde emeklilik yaşı çevresinde yoğunlaşan tartışmalar, bir sonuca ulaştırılabilir. Ama bu sonuç, sosyal güvenlik sisteminin kurtuluşuna ve yurttaşlarımızın sosyal güvenliğinin çağdaş standartta karşılanmasına olanak vermeyecektir.

Çünkü, her şeyden önce sosyal güvenlik sistemimizi bu noktaya getiren tek etmen emeklilik yaşı değildir. Kaldı ki, “popülist” olarak nitelenen “sık sık parlamentoca emeklilik yaş sınırının düşürülmesi uygulaması”nın altında, yurttaşların düşük yaşam standardı, olumsuz çalışma ortamları, uzayan çalışma saatleri ve erken yaşta çalışma yaşamına atılmaları yatmaktadır. Geçmiş iktidarlarca getirilen emeklilik yaşındaki oynamalar, çağdaş standartlarda çözümlenememiş bu sorunlar karşısında, bir af dilemedir.

O zaman asıl dokunulması gereken ve bugün “çağdaş” çizgiyi yakalamış; emeklilik yaşını yükseltmiş ülkelerde varolan bu “çağdaş” standartlara yurttaşlarımızın da ulaştırılmasıdır.

Hükümet, SSK’nın bu gidişle batacağının haber verildiği 1971 yılında (Zelenka Raporu – “mübalağalı bir ölçüde sehven şartlarla aylık bağlanmasına hak kazandıran bazı hükümlerin sonuç itibariyle yine işçiler ve tüketiciler tarafından karşılanacak olan mali külfetini hafifletmek üzere asgari tedbirler alınması” önerisi) ya da 1977 yılında (Loewe Raporu – SSK’nın emeklilik sigortası uygulamasının mali durumu ve geleceği için aktüerya uygulamalarının analizi, finansman sistemi ile rezervlerinin kontrolu ile uygulamanın ekonomik sonuçlarının belirtilmesi) , bir çizgi çekebilseydi ve her sorunda “katılımcı” bir tartışma ortamında üretilen çözümlere duyarlı bir yönetim anlayışı oluşturulabilseydi, bugün yaşananların çoğu gerçekleşmeyecekti.

“Çizgi çekmek”, “bugünden sonra” demek. “En çok yakınılan uygulamaları bugünden sonra yapmayacağım” denilebilseydi, bugün hala sosyal güvenlik yakıcı bir sorun olma özelliğini taşımazdı.

Bugün sosyal güvenlik kuruluşlarının bunalımını aşmada gözardı edilmemesi gereken ilk gerçek, “kazanılmış haklar”dır. “Sigortalı yararına” getirilen her yasal düzenleme, “kazanılan yeni hak”lar olmasına yol açmıştır. Dolayısıyla, daha “dün” sigortalı olmuş bir kişiye, “bugün” yeni koşullar dayatıp, “hak”lı olunamaz.

Onun yerine çözüm iki aşamada tartışılmalıdır: Bugün çekilen çizginin ötesini “yeni sosyal güvenlik sistemi (Genç SOS Sistemi)” ve berisini “eski düzen” olarak nitelemek.

*

“Yeni Sosyal Güvenlik Sistemi (‘Çizgi Ötesi’ ya da ‘Genç SOS Sistemi’)”, temel kurallarını ve emeklilik yaşını belirledikten sonra, geçmişteki hataları bir kez daha yapmamak üzere titizlikle tartışılarak kurulmalıdır. (Burada en büyük olumluluk, 1946’da İşçi Sigortaları Kurumu’nu kurarken, Türkiye’de bu işi bilen yokluğuna karşın; bugünkü çokluğudur). Yeni sistem kurulurken şu hatalara düşülmemelidir :

  • Son teknolojiyle kayıt-iletişim ve dolayısıyla değerlendirme sistemleri kurulmalıdır: Çünkü, ancak çok büyük çabalarla ve büyük kayıplardan sonra SSK’da yaşlılık aylığı bağlanmasında kayıtlarda ve aylık bağlamada hatalar en aza indirilebilmiştir. Bu karşın, sağlık hizmetlerinde kayıt-iletişim “yok” derecesindedir.
  • Sistemden yararlanmayı gereksiz kılıcı önlemler alınmalıdır: Bugün varlığını sürdüren üç dev sosyal güvenlik sistemi (SSK, Bağ Kur, Emekli Sandığı), tazmin felsefesi üzerine kurulmuştur. Sosyal Sigortalar Kanunu’nda “öz savunma mekanizmaları” olarak adlandırabileceğimiz sistemi ve sigortalıyı koruyucu uygulamalara yer verilmişse de, uygulamada bunlara ye
  • terince yer verilmemiştir. Bundan ötürü de, sosyal güvenlik sistemimiz, “önlemek” yerine “ödemeyi” yeğlemekte, bu da ona ve sigortalısına oldukça pahalıya malolmaktadır.

  • Riskler arasındaki ayırımcılığa son verilmelidir. Bugün SSK’da, iş dışı nedenlerle sakatlanmalar ile işe bağlı (iş kazası) sakatlanmalar, farklı gözle değerlendirilmektedir. Bugün SSK, Emekli Sandığı ve Bağ Kur mevzuatları, işe bağlı olan ve olmayan sakatlıklar konusunda farklı uygulamalar içerisindedir. Bu ayırımcılık, hem sosyal güvenli
  • k gereksinmesi içindeki bireyleri ve hem de Kurum’ları zor duruma düşürmektedir.

  • Genel bütçe katkısı verilmelidir. Sosyal güvenlik sisteminin, yalnızca işçi ve işveren primlerinden oluşması, sosyal güvenliğin, tüm toplumun bir görevi olduğu düşüncesiyle ters düşmektedir. Çünkü, kendisi için katkıda bulunan ya da bulunacak olan bireylerine karşı dayanışma görevini yerine getirmesi gereken yalnızca çalışanlar ile onları çalıştıranlar değildir. Bunların dışında kalan ve bunların katkılarından yararlanan bir ço
  • k insan vardır. Bu grup, hiç sigortalı çalıştırmadan ya da az sigortalı çalıştırarak yüksek gelir elde edenlerdir; örneğin para üzerinden para kazananlardır. Onların katkılarını primler yoluyla alamıyorsak, vergiler yoluyla alarak sisteme katmalıyız.

  • Sosyal güvenceden yararlanan taban genişletilmeli, kapsam-dışı kaldırılmalıdır. Toplumun ancak bir bölümünün (bugün için %81) sosyal güvenlik şemsiyesinden yararlanması, hem haksızlığa, hem de açıkta kalanların sistemi değişik yöntemlerle sızmasına yol açmaktadır. Bu sızmalar, “külfet-nimet” dengesine uymayan ve kurumları zarara sokan uygulamalardır. Yapılması gereken bunların engellenmesi değil (çünkü bu olanaksızdır); onların da ivedilikle sistem içine katılmasıdır.
  • Sigortalıların “bakmakla yükümlü oldukları”nın sistemden yararlanması uygulaması daraltılmalıdır. Bir sigortalı, eşi çocukları ve ana-babasıyla birlikte sisteme girmektedir. Bu da, sistemin yükünü arttırmakta ve bakmakla yükümlü olduğu kişi sayısı daha düşük olanların aleyhine dengeyi bozmaktadır.
  • “Bakmakla yükümlü olma” kavramı, bize sosyal güvenlik felsefesinin ilkel biçimlerinden aile dayanışmasını hatırlatmaktadır; bu yüzyılda onun yerine sosyal dayanışmayı koymuş olmalıydık. Bunun bir göstergesi olarak da, sigortalıların bakmakla yükümlü olduğu çocuk ve ana-babaların, sosyal güvenlik gereksinmeleri toplumca ve vergilerle karşılamalıyız.

  • Kurum kimliği tanımlanmalı; kurum- kurum çalışanları arasındaki ilişkiler düzeni çağdaş çizgide götürülmelidir.

Genç SOS Sistemi, ilk kez çalışmaya başlayacak olanlarla ile 18 yaş ve altındaki her TC yurttaşını; ve “yeni saptanan emeklilik yaşına ulaşan yaşlıları” kapsamalıdır. Kamu görevlisi, işçi, işsiz, çiftçi ya da bağımsız çalışan olması farklı çatılarda toplanması için bahane olmamalıdır. Çalışanın (kamu görevlisi ya da işçi konumunda çalışmasına, bağımsız çalışmasına göre) primleri, eskisi gibi alınmalı, çalışmayan ya da prim ödeme gücü olmayanlarınki genel bütçeden ödenmelidir.

Burada Genç SOS Sistemindeki denetim görevlilerinin en önemli ödevi, “ilk kez çalışan”ları saptamak ve daha önceden “kaçak” çalışanları da eski sosyal güvenlik sistemine göndermektir. Bu mutlaka yaygın bir kampanya halinde ve hızla gerçekleştirilmeli ve geçmişe bir çizgi çekilmelidir. Sistemin yaşayabilmesi, bunlara bağlıdır.

*

Gelelim “eski düzen”e, yani şu anda yürürlükte olan sosyal güvenlik sistemlerine. Bu düzen, SSK’da işçi-işveren primleri ile, Bağ-Kur’da bağımsız çalışanlar vb ile Emekli Sandığı’nda iştirakçi-kamu kuruluşu katkıları ile oluşan bir sistemdir. Her sistem, verili koşullara göre kendi aktüeryal hesabını yapar; gereksinme duyduğu kamu katkısını belirler ve 2000 yılı ödemelerini buna göre düzenler; çizgisini çeker. Bugüne kadar uzmanlaştığı hizmet ve yatırım olanakları da, bu kurumların gereksinmelerinin karşılanmasında kullanılır; gerekirse ortak yatırımlarla bu olanaklar geliştirilir. Sözgelimi, sağlık hizmetlerinin ilk basamağı Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı’ndan etkin bir biçimde alınırken; diğer basamaklar SSK Hastahanelerinden sağlanabilir. Sağlık ocakları-işyeri hekimlikleri ile sağlanacak etkin bir ilk basamak sağlık hizmeti, SSK hastahanelerinin yükünü azaltacağından, hem hizmet kalitesi artacaktır ve hem de diğer kurumların gereksinmelerini karşılayacak düzeye gelebilecektir . Bütün bu çabalara karşın meydana gelen finansman yetersizlikleri de, tüm gelişmiş ülkelerde görüldüğü gibi genel bütçeden ve bunun yanında sosyal hizmet- sosyal yardım mekanizmaları ile gidermeye çalışır.

Ama, “eski düzeni” yeni çizgisinde götürürken de, üç sosyal güvenlik kuruluşunun önce eylem birlikteliği, sonra norm birlikteliği – bütünleştirilmeleri ve Genç SOS Sistemi içinde 32-47 yıl içinde erimeleri hedeflenmelidir. Bu süreçte, sürekli olarak sigortalısını ve emeklisini tatmin etmek için, daha iyi hizmet sunabilmek için ne düzenlemeler yapması gerektiği tartışılmalıdır. Bu tartışmalardaki olası hareket noktaları şunlar olmalıdır:

  • Üç ayrı sosyal güvenlik örgütünün (farklı normlar ve farklı personelin) kaynaştırılması,
  • Risklerin önlenmesi dolayısıyla sosyal güvenlik fonlarının harcanmasının “gereksiz kılınması” (Sözgelimi: Trafik kazaları, iş kazalarıyla meslek hastalıkları, önlenebilir hastalıkların önüne geçmek ya da erken tanı konulması ya da etkin-ivedi ilk-acil yardım sunulması)
  • ,

  • Sosyal amaçlı devlet kurumları ile sosyal güvenlik örgütleri ve sosyal güvenlik örgütlerinin kendi aralarında eylem birliktelikleri. Risk gruplarının sorunlarının hafifletilmesi için önlemler – yaşlılara yönelik etkinlikler ; sağlık ocağı, işyeri hekimlikleri, kurum hekimlikleri, işçi sağlığı dispanserleri, hastane ve yaşlı merkezlerinden en verimli ve ortak biçimde yararlanma gibi)
  • ,

  • Prim ödenerek yürütülen bu kurumların, kendi kimliklerini koruyarak ve çalışanları ile prim ödeyenlerinin etkin olarak yönetime katıldıkları yapılar olarak örgütlenmesi ve kendi dinamikleri içinde gelişmelerine olanak tanınması.

Çizgi ivedilikle çekilmelidir. Çünkü gençlerimizin, kendi denetimleri altında ve onların özgür iradeleri ile yönlendirebildikleri; geçmişteki hataların faturasını ödemeye mahkum olmayan bir kamusal sisteme hakları vardır.

Onun için de, yine ivedilikle Genç SOS Sisteminin, katılımcı ve yenilikçi yapısını tartışmalıyız.

Sosyal güvenlik sorunlarının başında, olumsuzluklara karşı koyacak toplumsal dayanışmanın eksikliği gelir. Bu eksikliği aşmanın en önemli yolu, kişileri ve toplumu bu konuda eğitmek,duyarlı hale getirmek ve eylemli kılmaktır.