SSK’NIN YENİDEN YAPILANMASI – III
AYIKLAMA VE ÇİFTE STANDART

Prof. Dr. A.Gürhan Fişek

Çalışma Ortamı Dergisi, Sayı :   56  Yıl : Mayıs Haziran 2001

A-AYIKLAMA

Sosyal Sigortalar Kurumu’nun Sosyal Güvenlik Sistemleri İçerisindeki Özgün Yeri:

Sosyal Sigortalar Kurumu (ilk adıyla İşçi Sigortaları Kurumu) ülkemizin sosyal politika tarihinde çok özel bir yere sahip olup; prim ödeyen ya da emek harcayan milyonlarca insanın birikimiyle varolmuştur Bir sistemin varlığını sürdürebilmesinin en önde gelen koşulu, kendisini yaratan, kendisini besleyen emek ögelerine karşı duyduğu vefa duygusudur. Bu aynı işlevi görecek gelecek kuşaklar için de bir “vefa” güvencesidir.

Sosyal sigortaların, gerek kendi çalışanlarına ve gerekse kendine prim ödeyenlere karşı vefa göstermemesi, gelecek güvencesi konusunda da içten olmadığı izlenimini oluşturacaktır. Bu kabul edilemez.

Sosyal Sigortalar Kurumu, 1946 yılı Türkiye’sinin özgün koşullarında, hem sigortacılık hizmetlerini, hem sağlık hizmetlerini ve hem de eğitim, inşaat vb hizmetleri üstlenerek, “bütünleştirilmiş” (entegre) bir sistem olarak ortaya koymuştur. Uzunca bir dönem “sosyal devlet” yaklaşımını “içten” benimsemiş olan devletin, bu konudaki en önemli araçlarından birini oluşturmuş; “sigortacılık” yaklaşımının çok ötesinde kilit bir sosyal rol oynamıştır.

İşyerlerinde yürütülen teftiş faaliyetleri ve Kurumu korumaya yönelik olarak oluşturulan “öz savunma mekanizmaları” da büyük ölçüde bu “sosyal” yaklaşımdan etkilenmiştir. Bu kuruluşta da doğruydu; bugün de doğruluğunu korumaktadır.

Sigorta Teftişinin SSK Sistemindeki Yeri :

Kurumun yukarıda tanımladığımız “sosyal” işlevinin yerine getirilmesinde sigorta teftişinin de çok önemli bir rolü bulunmaktadır. Kurumun kurulduğu 1946’lı yıllardan bu yana büyük bir özveriyle ve ülkenin her köşesinde “Kurumu ve prim verenleri”ni savunan sigorta teftişi, “vefa” gösterilmesini de hakketmektedir.

Ülkemizde değeri yeterince bilinememiş, dolayısıyla önemsenmemiş kurumlardan biri de sigorta müfettişliği’dir. Gerek bazı iyi niyetli Kurum yöneticilerinin ve gerekse sigorta müfettişliğine yıllarını vermiş emektarların çabaları, ne yazıkki, bu kısır döngüyü kıramamıştır.

Yine bu kısır döngü, bu kez, gelişme yönünde atılmış bir adımı da budama hevesine düşmüştür. Sosyal Sigortalar Kurumu’nun en üst makamına doğrudan bağlanmış olan Sigorta Teftiş Kurulu’nun bir alt düzeye indirilme çabası ile karşı karşıyayız. Bu tehlikeli bir adımdır.

Başkanlık teftişinin yalnızca Kurum’un sahiplenilmesi çerçevesindeki görevlerinden farklı olarak sigorta teftişi, hem Kurum’un ve hem de Prim ödeyenlerin (işçi, işveren) sahiplenilmesi ile yükümlüdür.

Sigorta müfettişliğini, adına bakarak yalnızca “sigortacılık hizmetleri” ile özdeşleştirmeye olanak yoktur. Çünkü “sosyal” sigortalar yasasının, getirdiği en önemli özelliklerden biri, çalıştırmak üzere işine işçi alan “işveren” ile yapılan sözleşmedir. İşveren bu sözleşme ile bazı yükümlülükler altına girmektedir. Bu yükümlülüklerin başında da “işçiyi gözetme yükümü” yer almaktadır. Sigorta müfettişleri, işyeri ziyaretlerinde işverenin Kuruma verdiği bu sözün arkasında olup olmadığını da incelemek zorundadırlar.

Tek tek işçilere yönelik kazanımlar ortaya koyan çalışmalar, aynı zamanda “külfet”ini iyi niyetle yerine getiren ve yasalara saygılı işverenlerin de bunun tam tersi tutum içindeki işverenlerden ayrılmasına ve korunmasına olanak vermektedir. Bu yönüyle yalnızca sosyal güvenliğe değil, sosyal adalete de hizmet etmektedir.

Kurum’un varlığını savunmak üzere 506 sayılı yasaya yerleştirilmiş olan öz savunma mekanizmalarından bir çoğu, ancak, sigorta müfettişlerinin çabalarıyla işletilebilmekte ya da işletilebilecektir. Bunlardan en önemlileri, 26ncı ve 41nci maddelerde kendisini gösteren “rücu” mekanizmalarının işletilmesi ve 74-75nci,124ncü maddelerde tanımlanan özendirici caydırıcı görev yapılmasıdır. Genel sağlık ve işçi sağlığı iş güvenliği ile ilgili konularla ilgili olan bu konularda, yükümlülerin işlevlerini ne ölçüde yerine getirildiğinin araştırılması ve Kurumun (ve prim ödeyenlerin) çıkarlarının korunmasında vazgeçilemez.

Bu görevin, Kurumu savunmada en az, Bakanlık müfettişlerinin işlevleri kadar önemli olduğunun en önemli kanıtı, iş kazalarıyla meslek hastalıkları ya da kronik ve bulaşıcı hastalıklar vb dolayısıyla Kurumun uğradığı zararların büyüklüğüdür.

İşyerlerinde alınacak sağlık ve güvenlik önlemleri, işe giriş ve aralıklı tarama muayeneleri ile sağlık eğitimleri, işyeri hekimliği istihdamı çalışma mevzuatı ile yaptırımlara bağlanmış konulardır. Sigorta müfettişlerinden beklenilen işte, çalışma yaşamının sağlık ve güvenlikle ilgili bu önemli işlevlerin yerine getirilmesinin sağlanmasıdır.

Kaldıki, görev tanımı verilirken, “sosyal sigorta mevzuatı”na ilişkin denetleme ve geliştirme görevleri verilmiştir. Sosyal sigorta mevzuatı, sözgelimi Sosyal Sigortalar Kanunu’nun 41.maddesinde görüldüğü gibi “çalışma mevzuatı” ile birlikte ele alınmaktadır. Çalışma mevzuatı ise, yalnızca işin yürütümü ile ilgili hükümlerden değil, işçilerin sağlığı ve iş sağlığı-güvenliği konularını da içermektedir.

Sigorta teftişi, Sosyal Sigortalar Kurumu’nun “özsavunma mekanizma”ları içerisinde çok özel bir yere sahiptir.Kurum Teftiş Kurulu, Kurumda yürütülen çalışmalar ve çalışanları değerlendirerek, Kurum’u sahiplenmeye çalışırken; Sigorta Teftiş Kurulu, işyeri düzeyinde yürüttüğü çalışmalarla Kurum’u sahiplenmeye çalışmaktadır. Böylece iki teftiş kurulu’nun eylemleri, birbirini tamamlayan ve Kurum’u güçlendirme hedefini gerçekleştiren bir bütünlük göstermektedir.

Kanun Tasarısı’nda bu iki kurul arasında da statü farkı yaratılmıştır. Daha önce Başkanlık makamına bağlı olarak çalışmalırını sürdüren iki Kurul’dan sigorta teftiş kurulu, sigorta genel müdürlüğü düzeyine indirilmiştir.

Bu yalnızca çalışanlar bakımından bir “tenzili rütbe” olmanın çok ötesinde, sigorta teftişinin görevlerini de, işyerlerinde yalnızca “sigorta işleri genel müdürlüğü” ile ilgili olan kısmına indirgemiş olmaktadır. Bu çok sakıncalı bir yaklaşım olup ve Tasarı’nın kendisiyle de çelişmektedir.

Sigorta müfettişlerinin sigorta işleri genel müdürlüğü düzeyine indirilmiş olması, mevzuatın “işçi sağlığı iş güvenliği ve genel sağlık” ile ilgili işyeri uygulamalarını irdelemelerini olanaksız kılmaktadır. Bununla da yetinilmemiş, 616 No.lu KHK’nin 15/f maddesinde bulunmasına karşın, “sigortalıların işyerindeki iş sağlığı ve güvenliğine aykırı durumları tesbit etmek” görevi, bu kez gözardı edilmiştir. Bunların sonucu olarak, özellikle işçi sağlığı iş güvenliği alanında işyeri düzeyindeki “özsavunma mekanizmaları”nı işletmekle görevli olan sigorta müfettişlerinin bu yetkisi, yeni yasa tasarısında ellerinden alınmış bulunmaktadır. Böylece Kurum kendisinin koruma kalkanını da, sigortalılarının sağlıklı bir yaşam sürme hakkını da ortadan kaldırmış bulunmaktadır.

Genel Müdürlüklerin SSK Sistemindeki Yeri :

Yasa incelendiğinde, Sigorta İşleri Genel Müdürlüğü’nün, risk gerçekleştikten sonra devreye gireceği anlaşılmaktadır. Halbuki yukarıda da bir ölçüde tanımlamaya çalıştığımız gibi, Kurum’un hem kendine hem de prim verenlere karşı görevleri, riskin gerçekleşmesinin önüne geçmek görevi vardır. Bu görev çok önemlidir. Her ne kadar bugüne kadar hakettiği ağırlık tanınmamışsa da, tamamen kaldırılması da “sosyal güvenlik ülküsünün” candamarını kesmek demektir.

Hiç kuşkusuz yukarıda saydıklarımızdan “işyerlerinde genel hastalıkların önlenmesi” ile ilgili çalışmalarda Sağlık İşleri Genel Müdürlüğü’nün de rolü ve görevi olacaktır. Sözgelimi işyeri hekimlerinin görevlerini yerine getirmelerinin izlenmesinde, işyeri teftişinin çok önemli bir rolü vardır. Ancak yasayla önerilen sistemde bu görevi yerine getirecek bir teftiş örgütü bulunmamaktadır. İlginçtir : 616 sayılı KHK’de “Sağlık ve Maluliyet İşlemleri Dairesi”ne tanınan görevlerle yeni yasa taslağında tanınan görevleri arasında farklar vardır :

  1. “İşyeri hekimleri”ne yönelik Kurum çalışmalarının bulandırılmış olmasıdır. Kurumun gereksinme duyduğu yönetmelik vb ile uygulamasını yönlendirmek yerine ÇSGB’nın ilgili birimi tarafından yönlendirilmesine karar verilmiştir.
  2. Burada bilinçli olarak çağdaş olan “koruyucu hekimlik” kazanımlarından Kurum’un yararlanmaması için her şeyin yapıldığı görülmektedir. 616 sayılı KHK’deki yetersiz görevler bile bu kez kaldırılmıştır. Bu dünyanın da ülkemizin de 100 yılı aşan sosyal hekimlik pratiğinden habersiz olmak demektir.

Sigorta Teftişinin, Sigorta İşleri Genel Müdürlüğü İçerisinde Yer Almasının Kurum Yönünden Getireceği Sonuçlar :

Sosyal Sigortalar Kurumu Kanun Tasarısı, 616 sayılı KHK ile başlatılan sürecin ileri bir halkasıdır. KHK’nin Kuruma sağlık ve sigorta yönlerinden getirdiği kırılganlık ve özelleştirme için açtığı kapı; kanun tasarısından daha da ileriye götürülmektedir. SSK yönünden koruyucu hekimlik ve işçi sağlığı iş güvenliği uygulamaları da ortadan kaldırılmak istenmiştir. Sigorta teftişinin, sağlık genel müdürlüğü ile ilişkilendirilmemiş olması da bu amaca hizmet etmektedir.

Sigorta teftiş kurulunun, sigorta genel müdürlüğüne bağlanmasıyla birlikte, işyerlerinde yürütülen denetim çalışmalarının, sağlık ve güvenlik boyutu olamayacak; böylece kaza ve hastalıkların önlenmesinden ya da incelenmesinden doğan Kurum yararı da ortadan kaldırılmış olacaktır.Böylece Kurumun kendini savunma olanakları elinden alınmış olmaktadır.

Ayıklama ve Sonuçları

Bilemediğimiz bir nedenle, 506 sayılı yasanın özgün yönlerinden biri olan ve koruyucu sağlık hizmetlerini olanaklı kılan 124.maddeye ve yine sigorta teftiş örgütünün Kurum’u savunmasına olanak veren en önemli görevlerinden biri olan “işçi sağlığı iş güvenliği”ne ilişkin olanların, yeni yasada özenle ayıklandığı ve sahipsiz bırakıldığı görülmektedir. Bu durum, 506 sayılı yasanın öngördüğü bazı hükümler fiilen yürürlükten kaldırılmış olmaktadır.

Aynı biçimde bu ayıklamayla uyumlu olarak sigorta teftiş örgütünün de, kurum yapılanmasının doğal gereği olarak Başkanlığa bağlı olması gerekirken; bir alt düzey olan Genel Müdürlük düzeyine indirilmiş olması da, yukarıda vurgulandığı gibi, Kurumun aleyhine çok önemli sonuçlar getirecektir.

Her iki değişiklik grubunun da ivedilikle düzeltilmesi gerekir. Kurumun “risklerin önlenmesi” için tüm örgütünü bilinçli olarak yönlendirebilecek bir yasal düzenlemeyle donatılması gerekmektedir.

Böylesi bir yapılanmada Kurum Başkanlığı düzeyinde örgütlenmiş bir sigorta teftiş örgütüne büyük ihtiyaç vardır.

B- ÇİFTE STANDART

Uluslararası denetim ağlarının etkisi, düne oranla daha da artmıştır. Küreselleşen sermayenin kaçınılmaz gereksinmelerinden biri de, kendisini doğrudan ilgilendiren alanlardan başlayarak “küresel” ağlar örmektir. Henüz eğitimin içerik ve programlar açısından küreselleşmesi dillendirilmeye başlamadan önce, sosyal güvenlik sistemlerinin finansmanının küreselleşmesinden sözedilmeye başlanmıştır.

Sosyal güvenlik sistemimizin, yarım yüzyılı aşan geçmişinde tüm ülke nüfusuna yaygınlaşamamış olması, “karar alma sürecinde ağırlığı olanları” hiç rahatsız etmemiş; sosyal güvenlik kapsamındakilere sunulan hizmetlerin düzeyine bir takım bahanelerle “çaresiz”ce göz yumulmuştur vs.. Buna karşın, sistemde, hükümetlerin ve sosyal güvenlik sistemlerinin yöneticilerince yarım yüzyılı aşkın bir süredir yapılan hatalarla, finansal açık belirdiğinde, kazan kaldırılmıştır. Bu noktada, dünyadaki sistemlerin nasıl finanse edildiği araştırılmaya başlanmış; primler bilinçsizce yükseltilmeye başlanmış ve hemen yasal değişiklikler ve reform projeleri gündeme getirilmiştir.

Yarım yüzyıllık hatalar anlaşılmadan ve açığa vurulmadan, reform sözcüğünü kullanarak, primleri durmadan arttırarak (yani para basarak), aynı hatalar sürdürülmektedir.

Sosyal güvenlik sistemimizle ilgili olarak “küreselleşme”ci söylemlerin, üzerinde ısrarla durduğu değişiklikler, yasa düzenlemeleri ile getirildi. Bunlardan üçü çok önemli olup, ülkemiz gerçekleri ile uyuşmamaktadır (Emeklilik yaşı, sigorta hizmetleri ile sağlık hizmetlerinin ayrıştırılması, primlerin yükseltilmesi).

Bunların dayatmaya varan ölçülerde uluslararası çevrelerce istendiğini biliyoruz. Ama dikkat çekici olan bu konudaki uyum ve bütünleşme çabasının hizmet standartları ile ilgili olarak hala gösterilmekte olmayışıdır.

Yeniden yapılanma, yalnızca bugün yasa değişiklikleri ile sınırlı kalmamalıydı. Sözgelimi, iş kazalarıyla meslek hastalıkları ve bulaşıcı hastalıkların önlenmesi, hastalıkların erken tanısı gibi uluslararası çevrelerde, titizlikle üzerinde durulan standartlar da hızla uygulamaya geçirilebilseydi.

Ama SSK, bu konulardaki önerilere ve bilgi akışına kapılarını kapamıştır. Bunun en tipik örneği de, üyesi olduğu ISSA (Uluslararası Sosyal Güvenlik Örgütü) ile ilişkilerinin yüzeyselliğidir.

ISSA, sosypal güvenlik alanındaki en yetkin uluslararası kuruluş olup,y 1927 yılından beri çalışmalarını sürdürmektedir (Ardılı CPIAS da düşünülürse bu tarih 1889’lara kadar gidebilir). Ama ne yazıkki, SSK-ISSA ilişkileri hiçbir dönemde yoğun ve verimli olmamıştır.

Özellikle sosyal koruma alanında çok geniş çalışmaları ve yayınları olan ISSA, aynı zamanda teknik destek hizmetleri de verebilmekte; bir çok uluslararası bilimsel toplantıya imza atmaktadır. Ama ne yazıkki, SSK bütün bunlardan yeterince yararlanmamıştır.

Bu olumsuzlukta, SSK’nın içine kapanık politikası kadar, “nimet” ve “külfet” konusundaki çifte standartlı yaklaşımının da etkisi olmuştur. “Nimet”, sigortalıların hizmetlerden yararlanmasını; “külfet” bunun karşılığında katlandıkları ödemeleri simgeler. Yıllardır, ülke içinde (ve SSK dışından) yapılan eleştirilerde, SSK’nın “külfet” yüklemekte çok istekli olduğu, ama bunun karşılğında “nimet” sunmakta çok isteksiz olduğu vurgulanmıştır.

Her ne kadar SSK yeniden yapılanma girişimlerinde de çok istekli olmamışsa da “külfet”e ilişkin olan uluslararası etkilere kolayca boyun eğmiştir. Ama nedense aynı kolaylığı, “nimet”e ilişkin ve sözgelimi ISSA kaynaklı etkilere göstermemiştir.

Uluslararası Çalışma Örgütü’nün (ILO) ve Dünya Sağlık Örgütü’nün (WHO), yıllardır ülkemize yaptığı katktılara, kamuoyu tarafından da tanık olunmuştur. Gerek teknik destek hizmetleri, gerek özendirici-denetleyici etkilerine sıklıkla tanık olmaktayız. Ama ISSA’nın ne varlığını duyan var, ne de adını.

Bu da çok doğal, çünkü SSK hala ISSA ile hangi birimi aracılığı ile ilişki kuracağına karar verememiş ve bir “uzman” kadrosu oluşturamamıştır. Önceleri APK Daire Başkanlığına bağlı olarak yürütülen “ilişki”, daha sonra Yurt-dışı İşçi Hizmetleri Daire Başkanlığına alınmış; son yeniden yapılanmayla yeniden APK Daire Başkanlığına bağlanamışatır. Ancak hala çalışmalarla ilgili bilgi vermekte; kamuoyuyla kendilerine ulaşan kaynakları paylaşmakta önemli sıkıntılar vardır. Buna karşın ILO ile ilişkilerinde Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı; WHO ile ilişkilerinde Sağlık Bakanlığı’nda durum, bunun tam tersidir.

Aynı eleştiriler, ISSA’nın üyesi olup aidat ödeyen Bağ-Kur, Emekli Sandığı ve OYAK için de geçerlidir. Bu dört sosyal güvenlik kuruluşumuzun neden ISSA’ya üye olduklarını ve niye sürekli aidat ödediklerini de bu görüntü içinde anlamak olanaklı değildir.

SSK’nın yeniden yapılanması, “nimet”i paylaşmak değil, “külfet”i arttırmak üzerine kurulmuştur.

(Prof.Dr.A.Gürhan Fişek – Çalışma Ortamı, Sayı:56 Mayıs Haziran 2001)